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《交通运输部安全生产事故责任追究办法(试行)》解读

时间:2019年01月09日   

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近日,交通运输部印发了《交通运输部安全安全生产事故责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)。为便于相关部门、单位和社会公众更好的理解和贯彻执行《办法》,现就《办法》制定的背景、依据、重点内容等解读如下。

一、《办法》制定背景

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》明确“推进法治中国建设”,国务院及中办、国办制定了一系列有关安全生产的法规和规范性文件。杨传堂部长在2013年全国交通运输工作会议上强调,要保障交通运输安全发展,以建设“平安交通”为主线,建立完善安全监管、重大隐患挂牌督办、安全生产责任追究等办法,全面落实安全生产两个主体责任。为进一步贯彻落实国家有关法律法规和部领导重要指示精神,健全交通运输安全生产法规制度体系,完善交通运输安全生产责任体系,规范安全生产事故责任追究工作,促进交通运输科学发展、安全发展,部结合交通运输安全生产工作实际,制定了本《办法》。

二、《办法》制定依据

2002年制定的《中华人民共和国安全生产法》明确了生产经营单位、监督管理部门及人员的安全生产责任,并对安全生产责任追究做出了相关规定。2009年,中办、国办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(中办发〔2009〕25号),明确了对党政领导干部实行问责的情形,其中特别强调因决策失误、工作失职,管理、监督不力或处置失当等,致使重特大事故发生,造成重大损失或者恶劣影响的相关情形。2011年,国务院印发《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》(国发〔2011〕40号),明确要求要进一步建立完善安全生产激励约束、行政问责等制度,形成规范有力的制度保障体系。

三、《办法》重点内容

《办法》共二十九条,涵盖了制定的目的、适用范围、组织实施部门、责任追究情形、责任追究方式、责任追究程序等内容。

(一)关于适用范围。交通运输安全生产事故责任既涉及到部属单位及其人员,也涉及地方交通运输部门及其人员。考虑到在我国当前行政管理体系和干部管理权限下,交通运输部对部属单位及其人员与对地方交通运输管理部门及其人员的管理权限不同,对部属单位及其人员具有安全生产责任追究的权限,对地方交通运输管理部门及人员责任追究仅有建议权。为提高《办法》可操作性,《办法》将适用范围界定为“部对部属单位及人员和部属单位对所属单位及人员的安全生产事故责任追究”。同时,考虑到部属单位的安全生产责任较为复杂,既存在着部属行政执法机构的安全监管责任,又存在着部属执法机构和非执法机构的安全生产管理责任,为督促部属有关单位和人员切实履行安全监管和安全生产管理责任,有效提高部属单位的安全工作水平,《办法》将部属单位及人员的安全生产管理责任和安全监管责任均纳入责任追究的范围。

(二)关于组织实施主体。交通运输安全生产责任追究涉及到安全生产监督管理、组织人事干部管理等方面,为了构建统筹兼顾、分工协作的责任追究机制,《办法》明确了由交通运输部安全监督管理部门会同部纪检监察、组织人事部门组织实施本办法。按照统一领导、分级管理的原则,《办法》规定安全生产责任追究实行分级问责,即部管干部的责任追究由部组织实施,非部管干部的责任追究按照干部管理权限由所属单位组织实施。同时,为保障责任追究工作在部的统一领导下有序开展,《办法》进一步规定“部对部属单位及非部管干部提出责任追究意见的,相关单位应当按照部提出的意见实施责任追究”,以确保部对非部管干部的责任追究意见能够得到充分实施。

(三)关于责任追究的情形。根据有关法律法规,结合交通运输安全生产实际,《办法》进一步细化了对部属单位、负有领导责任人员及相关责任人员追究责任的情形。

1.对部属单位的责任追究。对部属单位的责任追究重点强调单位未履行安全生产管理或安全监管责任导致发生事故或事故损失扩大的五种情形:一是未贯彻执行有关安全生产法律、法规、规章和安全生产决策部署的。二是未按规定组织开展安全生产风险辨识、隐患排查或者隐患整改不到位的。三是未落实安全生产管理或安全监管责任,监督检查纠正违法违规行为的。四是谎报、瞒报、漏报、迟报安全生产事故的。五是未建立应急预案,或者未按应急预案规定开展突发事件预警预防,导致发生安全生产事故,或者应急处置不力,导致事故损失扩大的。以上五种情形均涉及行政不作为或违法违规,并且容易导致安全生产事故的发生或者导致事故损失进一步扩大。

2.对部属单位负有领导责任人员的责任追究。《安全生产法》对生产经营单位、监督管理部门及人员的安全生产责任追究做出了相关规定。中办、国办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中也明确了对党政领导干部实行问责的情形,为督促部属单位领导落实安全生产责任,《办法》规定了应追究部属单位负有领导责任的五种情形:一是未贯彻执行有关安全生产法律、法规、规章和安全生产决策部署的;二是主持作出的决定违反安全生产相关要求,或者对不符合安全生产要求的事项予以审批、许可的;三是对发现的安全生产风险、隐患或者管理问题未采取有效防范措施或者监督整改的;四是事故发生后,应急处置不力,导致损失进一步扩大的;五是法律法规规定的未履行安全生产领导责任的其他情形。以上五种情形主要涉及行政不作为、违法违规等。

3.对部属单位相关责任人员的责任追究。相关责任人员指除负有领导责任以外的其他人员,他们或者是安全生产活动的直接参与者、实施者,或者是安全生产监督管理者,其是否履行安全生产有关职责,严格遵守安全生产规章制度、认真按照岗位职责开展安全生产监督执法等,对安全生产具有直接的影响。《安全生产法》相关条款对有关责任人员责任追究做出了相关规定。为细化部属单位相关责任人员的责任追究,《办法》列举了部属单位相关责任人员应追究责任的六种情形:一是违规从事生产作业的;二是未履行岗位职责开展安全生产监督执法的;三是未履行或未正确履行行政审批或者许可事项审核把关职责的;四是未予以查处或者隐瞒、包庇、袒护、纵容发现的违法违规事项的;五是与当事人串通骗取安全生产许可或者安全生产评价证书的;六是法律法规规定的未履行安全监管职责的其他情形。以上六种情形主要涉及行政不作为、违法违规等。

(四)关于免除、从轻或从重追究责任的情形。责任追究的目的是惩戒未履行或者未正确履行安全生产责任的单位和人员,警示全行业充分履行安全生产职责。因此,责任追究既要避免追究范围的扩大化,又要有力惩治情节恶劣、危害严重的行为。《办法》结合交通运输安全生产实际,提出了应免除、从轻或从重追究责任的情形。

1.免除追究责任的情形。考虑到交通运输安全生产事故影响因素复杂,部分事故是由于受极端天气、地质灾害等不可抗力导致的,非人为故意或者失误原因造成的事故;同时考虑到我国的基本国情和当前交通运输安全生产工作所处的发展阶段和水平,受安全生产管理和安全监管措施手段的制约,尚不能实现安全生产事故的“零控制”,存在着部属单位及人员已经尽到安全生产管理或监管责任,但仍然发生安全生产事故的情况。为体现公平正义精神,根据有关法律法规无过错免责的精神,充分保障部属单位及人员的合法权益,《办法》规定了因不可抗力导致的或有证据表明部属单位及人员已尽到安全生产管理或者安全监管责任的,不予以追究部属单位及人员的责任。

2.从轻追究责任的情形。在事故发生后,有关部属单位及人员在第一时间积极组织协调或参与应急处置,对减少事故人员伤亡、降低事故损失具有重要意义;在事故调查中,有关人员积极配合或主动提供重要线索,对查明事故原因、判明事故责任具有积极作用。为鼓励涉事人员积极参与应急处置,主动配合事故调查,按照立功减责的原则,《办法》提出对“积极配合事故调查或者提供重要线索的;事故发生后积极组织协调或者参与应急处置,有效降低事故损失的”,应当从轻处理。  

3.从重追究责任的情形。按照“四不放过”的原则,为了充分发挥警示、惩戒作用,《办法》规定对五种情节恶劣,危害程度大的行为,应从重处罚,以督促部属单位及人员充分认识到其危害性和严重性,切实避免发生该类行为。五种应从重处罚的情形:一是干扰、妨碍事故调查处理的。也就是说,依法进行的事故调查不得被干扰或妨碍,包括不得干扰事故性质的认定或者事故责任的确定或者为事故调查设置障碍;二是教唆、帮助他人伪造、隐匿、毁灭各类和事故有关证据和资料等。包括故意破坏事故现场,转移、隐匿有关证据,拒绝提供有关情况和资料或者作伪证、提供虚假情况等;三是12个月内重复发生同类重特大安全生产事故。即按照事故等级划分标准,一年内连续发生同类别的重大及以上等级的安全生产事故,说明存在的安全生产隐患未得到及时有效排查和整改,存在未履职行为,需要从重处理;四是在安全生产管理或安全监管过程中存在严重失职、渎职行为,导致安全生产事故发生或者事故损失扩大,影响恶劣的情况,需要从重处理;五是未吸取事故教训,补充、完善相应安全生产管理或安全监管制度。此种情况也属于“四不放过”原则中“防范措施不落实不放过”的要求。

(五)关于责任追究的形式。为强化警示、约束和惩戒作用,督促部属单位和人员认真落实安全生产管理和安全监管责任,《办法》根据有关法律法规、规章制度的规定,针对部属单位和人员的不同特点,分别明确了对部属单位及有关责任人员的责任追究方式。其中,对部属单位的责任追究方式主要有四种:一是安全生产约谈,即部对部属单位或者部属单位对所属单位进行的安全生产诫勉谈话。二是挂牌督办,即部对部属单位或者部属单位对所属单位按照《交通运输安全生产挂牌督办办法》的规定挂牌督办,限时整改存在的安全生产隐患,并按照时限完成整改任务。三是责令作出书面检查,即部对部属单位或者部属单位对所属单位要求书面作出检查报告。四是通报批评,即由部对部属单位或者部属单位对所属单位进行的书面通报批评,并按照相关规定在一定范围内公开。

《办法》强调了对相关责任人员的责任追究方式,主要包括以下:一是通报批评,即书面对相关责任人员的错误或违纪违规行为提出批评,并在一定范围内公开。二是离岗培训,即相关责任人员暂时离开岗位进行相关培训。三是停职检查,即按照相关规定和程序临时停止其所担任的职务,并进行反省。四是调离岗位,即按照相关规定和程序调离原工作岗位。五是法律、法规及党内法规等规定的处分及相应的组织处理。由于《中华人民共和国安全生产法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党党员纪律处分条例》等有关法律法规及党内法规对安全生产事故相关责任人员的处分、责任追究及问责方式有相应的具体规定,在此与其作了衔接。同时本《办法》也规定,所有责任追究方式也可以根据情况严重与否单独或者合并使用。

(六)关于责任追究的程序。为了确保安全生产责任追究工作的公正性、规范性和严肃性,《办法》规定了责任追究的程序。

1.提出责任追究建议。事故调查是查明事故原因、判明事故责任的重要途径,也是事故责任追究工作的重要前提和基础,其主要内容是按照实事求是的原则,通过现场勘察、技术鉴定、调查取证、综合分析等科学的手段,确定事故发生的原因等。为确保责任追究的事实清楚、有据可依,《办法》规定责任追究应“根据事故调查结果,认定相关单位和人员未履行或者未正确履行安全生产管理或者安全监管责任的问题,提出责任追究建议”,这样既避免了重复调查取证,又使责任追究具有充分依据。

2.提出责任追究初步意见。责任追究既包括对单位的责任追究,也包括对人员的责任追究,根据职责分工和管理权限,该环节涉及到安全监督管理、纪检监察、组织人事等多个部门。为确保责任追究初步意见能够统筹兼顾、处理得当,《办法》要求责任追究初步意见由安全监督管理部门、纪检监察部门、组织人事部门集体研究提出。

3.听取陈述和申辩。该环节重点突出责任追究的公平公正、程序合法原则,主要包括听取拟被责任追究单位和人员的陈述和申辩,对有关情况记录在案并进行复核。同时,为充分保障拟被追究责任单位和人员的合法权益,避免陈述、申辩流于形式,《办法》规定对拟被追究责任单位和人员提出的事实、理由和证据成立的,应予以采信,并重新研究,提出责任追究的意见。

4.做出责任追究决定。安全生产责任追究将对有关单位和人员产生重要影响,为保障责任追究工作的严肃性,《办法》规定“按责任追究事项及职责分工,报本级党委(组)或者行政部门,做出责任追究决定”。

5.实施责任追究。考虑到责任追究决定可能会同时涉及单位和人员,需要安全监督管理、纪检监察以及组织人事等多个部门分别组织实施;同时考虑到在分级管理的体制下,做出责任追究决定的党委(组)或行政部门不一定对有关单位和人员具有直接管理权限,需具有管理权限的单位具体组织实施。为确保责任追究决定得到有效的贯彻落实,《办法》规定“按照责任追究决定,相关部门实施责任追究”。

(七)关于责任追究决定的送达和公开。为使被责任追究单位和人员深刻认识到其未履行或未正确履行职责行为的严重后果,督促有关单位和人员充分吸取教训,举一反三,切实落实安全生产责任,《办法》规定“作出责任追究决定的单位应当将责任追究决定以书面形式通知被追究责任的单位和人员”。

为增进责任追究工作的透明度,充分发挥社会对安全生产事故责任追究工作的舆论监督作用,并通过在相应范围公开事故责任追究的情况,以督促、警示相关单位和人员引以为戒,强化安全责任意识,《办法》要求责任追究决定依照相关法律法规向社会公开。